据法制日报报道，9月25日，全国政协提案委员会部分委员来到国家中医药管理局，就有关提案办理工作进行调研。据中医药管理局有关官员向本报记者介绍，多年以来，社会各界对健全中医药管理体制、尽快制定中医药法等问题颇为关注。中医药的立法进展情况，也是此次全国政协调研的重点之一。

　　中国卫生法学会秘书长吴崇其向本报记者透露，将于明年首次在中国举办的第十七届世界医学法学大会上，关于中医药发展和立法的话题也将成为一个重点，因为关于中医药的立法随着中医药在世界范围内越来越大的影响，已经成为一个世界性话题。

　　事实上，在我国，关于中医药立法的呼声在这些年来一直不断，尤其在2007年年初至今这一阶段，达到高潮。很多专家普遍认为，中医药立法工作将在2007年取得突破性进展。中医药管理局也为此成立了专门的立法办公室，《中华人民共和国中医药法》的草拟稿已经完成，并报送了卫生部，被列入《卫生部2007年卫生立法计划》。

　　有关官员预测，今年年底或者明年年初该部法律草案有望在全国人大会议上得到审议。如果能够顺利通过，将弥补我国目前对中医药保护问题法律层面上的空白。

　　历史考察 中医药经“霜”不败

　　约2000多年前，中医药大成之作《黄帝内经》问世，这是我国现存最早的中医理论专著。据权威考证，中医药的发展远不止2000多年，根据出土文物显示，已经约有3500多年。

　　在《黄帝内经》之后，又出现很多不朽的中医药专著，比如约公元一世纪至二世纪，中国现存最早的药物学专著《神农本草经》问世；公元三世纪，东汉著名医学家张仲景著成《伤寒杂病论》；公元259年左右，西晋医家皇甫谧撰成中国现存最早的针灸专书《针灸甲乙经》；公元659年，唐朝政府组织编修成中国古代由政府颁行的第一部药典《唐本草》；公元1578年，明代医药学家李时珍写成《本草纲目》……

　　随着历史的发展，中医药逐渐形成自己的理论体系和不同流派。理论上的不断完善和实践经验的不断积累，几千年来为我国民众健康发挥了不可替代的作用。

　　然而，从1919年新文化运动开始，中医药的历史地位遭到挑战。中国卫生法学会副会长兼秘书长吴崇其在接受本报记者采访时说，中医药发展在此之后经历了很多的曲折，而回顾这段曲折的历史就会发现，就其实际发挥的作用而言，中医药只是受了一点“霜”。

　　新中国成立后，中医药的地位逐渐得到改观。

　　1954年11月，中央批准中央文委党组《关于改进中医工作问题的报告》。报告指出：团结中西医，正确地发挥中医的力量为人民保健事业服务，是中央早已明确指示的一项重要的卫生工作方针。当前最重要的事情，是要大力号召和组织西医学习中医，鼓励那些具有现代科学知识的西医，采取适当的态度同中医合作，向中医学习，整理祖国的医学遗产。同月，卫生部正式成立中医司。

　　改革开放后，中共中央重申和恢复了党的中医药政策。邓小平在一次批示中指出：“特别是要为中医创造良好的发展和提高的物质条件。”

　　1996年12月9日，江泽民同志代表中央在全国卫生工作会议上指出：“中医药是中华民族优秀传统文化的瑰宝。”

　　胡锦涛同志在党的十七大报告中也重申，要“扶持中医药和民族医药事业的发展”。

　　这些说明，我们党和国家历来重视中医药事业的发展。

　　现状调查一 抛弃还是保护的论战

　　2006年4月，一篇网文《告别中医中药》被迅速传播开来。这篇文章的作者是中南大学科学技术与社会发展研究所教授、博士生导师张功耀。文章认为，“古中国的草医草药不但晚起于其他文明地区，而且一直没有找到一条自我进步的道路。”“从文化进步的角度看，我们有理由告别中医中药。”

　　这篇文章发表后，在社会上反响强烈，据称当时跟贴达到10多万。张功耀教授被网络上“封”为“反中医领袖”。随之，反驳之声一片，河北省中医药研究院曹东义教授，为此连续写了20多篇批驳张功耀“错误言论”的文章。卫生部也在公开场合驳斥了反对中医药的观点，认为是“对历史的无知”。随后。国家中医药管理局新闻发言人的措辞更加严厉，称其“否定历史，违背科学”，是“数典忘祖的闹剧”。

　　北京大学卫生法学研究中心主任、中国卫生法学会常务理事孙东东接受本报记者采访时说，站到西医角度上批驳中医，前提就是错误的。“西医是建立在形态学基础上的，它有解剖、生理生化，用电子显微镜去看，形体是发生变化的。中医则是建立在哲学体系上的。从学科的位阶来看，西医比中医药低多了。西医跟工科是一个层次的，比如机械、水利、材料、冶金等。再加上西医建立在形态学上的生理学，跟植物分类是同一层次。再往上是物理、化学，生物科学，数学等，数学的上位学是哲学，研究事物之间的关系。哲学的上位学是宗教学，研究人的本源问题。中医恰恰在哲学与宗教学之间，建立在哲学之上。”

　　西医出身的孙东东曾经就丹田等问题细细追问自己的老师，得不到答案，直至一中医告诉他，那乃是一套功能体系，孙东东才恍然大悟。他明白了，中医上说的“肝”不是西医理解的代谢的那个“肝”，不是“溜肝尖”的那个肝，中医说的肾也不是“炒腰花”的那个肾，概念完全不一样。

　　中医是不是科学的问题，“是一个不用去评价的问题”，因为千百年来的临床实践和正在全世界流行开来的中医热，就已经回答了这个问题。

　　激烈的争论实际上并没有影响到中医药事业的发展。有关中医药是否是科学的问题，从一个事件就能明确判断出我国政府的态度：中医药研究院被改为中医药科学院。

　　争论也促动了中医药立法保护工作的进一步开展，就在上述文章发表的同月，国家中医药管理局成立了中医药立法工作办公室，办公室相继邀请了法律界、中医药界等专家及中医药管理部门人员进行了座谈，充分听取各方面意见，并主动协调有关部门，沟通了立法工作渠道。后经认真研究，反复论证，初步提出了传统医药法立法的基本思路和框架。当年年底，有关中医药立法的初稿形成，上报到卫生部。

　　现状调查二 解决中医药执法主体问题

　　2003年，我国出台了中医药领域内的第一部行政法规，中医药管理条例。据国家中医药管理局有关负责人向本报记者介绍，截止到目前，全国共有20多个省份相继公布了中医药管理的地方法规。“立法技术层面上已经比较成熟，出台一部中医药法的时候应该到了。”

　　中国卫生法学会秘书长吴崇其对本报记者说，自从中华人民共和国成立以后，从第一部宪法，到现行宪法，虽然做了多次修订，但里面都清清楚楚地记载着“国家发展现代医学和我国传统医学”。我们发展传统医学是有宪法保障的。

　　吴崇其说，他从我国有中医药立法意向时，就关注并直接参与了相关工作。中医药立法曾经先后写了六稿，但最后没有成功。吴崇其认为，这主要是两个原因：第一，中医没有诊断标准；第二，中医没有死亡标准，最后使中医立法付诸东流。

　　对于中医药管理条例，吴崇其认为，这是一部值得维护的行政法规，在中医药保护上起到了不可低估的作用。但是仍有不完善的地方。在条例里面，一些具体问题没有显示一个保障中医药发展的执法主体。比如“谁是中医药条例的主体，是中医药的管理机构以及从事中医药的医务人员。”再比如，条例的第六条规定了中医药的教育由卫生行政部门管，重要的教育机构由教育部门管，“这等于把中医药的管理体系肢解了”。

　　吴崇其说，据他了解，目前除了中央设立了中医药管理局，在地方并没有独立的机关进行执法，最多是设在卫生行政系统的一个科处，甚至有些地方连中医药管理的具体部门都没有，“这就很难让中医药执法的政策贯彻下去，希望立法能够解决中医药执法主体的问题”。

　　如何从法律层面上和体制上更有效地保护中医药传统文化，加强传统医药的管理，拓展传统医药的科学发展，是传统医药立法的基本框架定位，而一定不是单纯从行业本身的局限、部门利益去思考中医药的立法。

　　吴崇其认为：“不能简单地在中医药条例基础上上升为法律，而要为繁荣祖国传统医药，促进发展祖国传统医药的前提下，体现中医药法自身的特色。所以，无论管理体制、办医模式、人才培养、教学内容、中药的研究、生产、管理及知识产权保护，都应当是中医药立法的重点。当然，也要处理好与其他法律的关系，避免矛盾和冲突。”

　　现状调查三 争议最大的问题：法律名称

　　出台一部中医药法只是时间的问题。目前最大的问题落在了法律名称上，即这部法律叫“传统医药法”还是“中医药法”。

　　关于中医药法的名称，学术界提出了两种主要的选择方案：一种方案是制定传统医药法，其中包括中医药、民族医药与中西医结合等内容；另一种方案是制定中医药法，非中医药的部分不纳入立法范围。

　　从概念上讲，在科学上中医药学可以表述为：“以系统科学的理论、方法，研究整体层次上的机体反应状态所形成的防病治病的医学体系。”而西医生物医学的定义是：“以还原性科学的理论、方法，研究人的器官、组织、细胞、分子层次上的结构与功能所形成的防病治病的科学体系。”

　　卫生法学专家冯晨认为，“中西医结合”目前不是相对独立、成熟的医学体系。它不能与中医药学与民族医药学相提并列。而民族医药是中国少数民族的传统医药。其中包括藏医药、蒙医药、维吾尔医药、傣医药、壮医药、苗医药、瑶医药、彝医药、侗医药、土家族医药、回回医药、朝鲜族医药等等。它与中医药也不是同一范畴的事物。

　　因此部分专家认为，在界定我国的中医药法的范围上，只包括中医、中药两个方面，不应该包括民族医药和中西医结合的部分，即采用第二种方案。

　　据介绍，目前已经草拟完成的中医药法采用了第二种方案。草拟稿主要提出了建立中医药传统知识保护制度，保障中医药的继承与发展；将师承教育作为中医药人才培养的一种方式，完善中医药人才培养制度；规定了中医民间医生的含义、资格取得和执业注册，完善中医医疗从业人员的准入制度；建立与中药自身特点相适应的技术标准与评价体系，完善中药管理制度等。

　　吴崇其认为，探讨这部法律的名称实际上并不重要，人们不能简单地将中医药理解为汉医药，也应该包括民族医药。对中西医结合的问题，吴崇其说，实际上，不管是中医还是西医，都在向现代医学发展，比如电疗、磁疗等物理疗法，以及核磁共振等医学手段，都不能简单地说是西医还是中医，制定中医药法律，就应该包括这些内容。

　　现状调查四 中医药知识产权仍是大难题

　　吴崇其在分析大量例证后，总结说，在中医药知识产权领域，有两种错误倾向：

　　首先，统计资料显示，近10年我国中医药的专利申请中，职务发明申请比例过小，这也从一个侧面反映了我国中医药企业和科研单位知识产权保护意识仍然比较淡薄，还没有充分运用专利这一有力武器来保护自己的知识产权。

　　其次，历史上，由于缺乏知识产权保护，很多老中医对于自己长期临床经验总结出来的疗效卓著的验方秘而不宣，致使一些宝贵的疗法和技术得不到推广，甚至失传。目前，仍有一些秘方流传民间，一旦失传，将造成无法弥补的损失。

　　在中医药知识产权保护领域，我国虽然有了很多立法，比如专利法、关于新药保护及技术转让的规定、反不正当竞争法以及中药品种保护条例等，无疑也加大了保护力度，但是仍面临着严峻的形势。

　　比如绝大多数中药新药是复方制剂，但我国专利法目前只能保护中药配方和配方的剂量，对配方的用途、加减则未能有效保护，这对中药复方的专利保护是不利的。如果专利法对中药复方的知识产权保护力度不够，则势必会挫伤中药新药研制开发者知识产权保护的积极性，影响整个中药科技的发展。

　　再比如许多传统中药配方在未有专利保护的情况下，出口是靠处方保密作为产权保护的手段。但中药以食品出口时，进口国一般要求在标签上标明成分，为了保密就出现包装上的标示与实际处方不符的情况。一些国家对进口中成药进行检测时，如发现标示成分与分析结果不符，就会禁止入关。随着各国对中成药检测水平的不断提高，这个问题将暴露得更为明显。但在国际上中药仿冒产品甚多的今天，公布配方的办法又不可取，这些问题迫切需要研究解决的对策。

　　凡此种种，都需要立法者予以考量。

　　调查结论 中医药立法势在必行

　　吴崇其认为，从目前中医药管理体系和保护的现状上看，制定中医药法势在必行。这部法律至少要涉及如下方面：

　　一是医疗机构的主体问题，主要涉及中医医疗机构设置标准和当地区域卫生规划。

　　二是从业人员以及执业规范，从业人员的规范包括考试和注册、执业规则、考核和培训等方面，执业规范应该包括诊疗、继续教育、保护患者、完成病历、紧急救治、知情同意、突发事件的灾害防治等方面。

　　三是中药的生产、经营、管理制度，由于中药成分的复杂多样性，因此，应该在中药的生产、经营、管理的法律规范上弥补质量控制的不足，充分体现“安全、有效和质量可控”的基本原则。

　　四是教育制度，按照我国中医药发展的具体情况，其教育体系可以大致分为三种模式：大学教育模式、继续教育模式、传统师传模式。前两种需要政府加大投入，而后一种有的专家认为已经过时或者不可信，实际上，我国中医药教育事业发展不平衡，这不仅体现在中医药教育投入资金的流向上，更反映在中医药人才培养上，我国中医药人才分布不均，水平层次不一，在农村很多地方主要是传统师传模式，即“乡村中医师”、“民间中医师”，所以政府加大对中医药的投入不是一句空话，而是要在这些方面下大工夫，例如立法中可以将“地方政府通过对乡村中医师、民间中医师进行培训，承认其执业资格，保护其执业行为，并创建相应的执业环境”。

　　五是科研创新制度，需要建立中医药创新发展平台，立法可以规定，“国家建立中医药科技创新平台及其运行机制，通过重点研究室(实验室)、临床研究中心和产业化基地建设，以及中医药基础数据库和国际化信息库的建设”。

　　六是保障制度，国家可以运用财政补贴、税收减免等优惠政策来促进我国中医药的发展，地方政府要严格把关，防止将中医药事业经费挪作他用。立法可以规定“国家运用财政补贴、税收减免等优惠政策鼓励扶持中医药事业发展。任何单位和个人不得将中医药事业经费挪作他用。”

　　七是奖励制度，奖励范围：学科领域新规律、新事实、新概念的研究成果；中医药的基础理论实质和客观规律研究成果；中医症候、诊法、治疗、针灸、经络、中药防治疾病的机制和原理研究成果；医史文献研究成果；软科学研究成果；标准、信息研究成果。

　　八是法律责任的问题，法律责任对象应主要包括：中医药管理部门的工作人员、中医医疗机构、中医药教育机构、非法行医的个人。

　　吴崇其说：“20多年来，我一直和中医药行业有所接触，我给它归纳了两句话，叫做‘野火烧不尽，春风吹又生’。中医药植根于中华民族，任何力量要想消灭中医药，废止中医药，恐怕都办不到，最后只能被子孙后代辱骂。法律的完备必将深刻影响我国中医中药事业的发展。”

编辑　东风